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土地承包延期在即 “三权分置”仍待规范落实

北京商报2020-02-12

  “截至2023年,二轮土地承包大批到期,高峰集中于2026年至2028年间。”11月28日,农业农村部部长韩长赋在新闻发布会上,就日前下达的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(以下简称“意见”)表示,二轮承包到期后再延长三十年,至此,农村土地承包关系保持稳定长达七十五年。然而,“延包”并非一杆子买卖,后续转让、退出及流转经营程序规范问题依旧待解。

  继续完善转让、退出机制

  据介绍,随着城镇化的加快推进,大量农民进城,全国现在进城务工经商的农民大约是2.88亿,举家进城落户的农户越来越多。“进城农户的承包地怎么处置?这关系到农民的切身利益,也关系到农村社会稳定。”韩长赋表示。

  对此,意见明确现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件;对承包农户进城落户的,引导支持其按照自愿有偿原则依法转让或退还土地承包权,也可鼓励其多种形式流转承包地经营权;“延长土地承包期限,鼓励农户经营权流转可以被理解为我国社会保障制度的补充制度,让农村产业保障实现双轨制,不让进城务工农户断后路。”北京大学产业经济学教授曹和平表示。

  然而,此次意见同样明确,对于长期弃耕抛荒承包地的,发包方可依法采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为。

  “他自愿,可以在自愿有偿的情况下,依法将承包地退还给集体,或在集体成员内转让他的承包权;他不愿意,就要保留承包权,允许他通过流转经营权或通过代耕托管的方式发展多种形式适度规模经营。”韩长赋补充道,对长期弃耕抛荒承包地的,意见也明确,发包方可以依法采取措施予以纠正,不能长期撂荒。

  为引导进城落户农户自愿退出土地承包经营权,2017年中央1号文件选取上海、山东、宁夏、湖北、湖南、内蒙古6个省份的7个县(市、区)开展了农村承包地退出试点工作,允许地方多渠道筹集资金,因地制宜开展补偿工作。

  截至今年4月,湖北省黄陂市已有1754亩土地承包经营权有偿退出,有农户以43050元/亩的价格将自家土地交还村集体。此外,在四川省龙门村,永久退出土地承包权每年每亩补贴1000元,补偿30年,也就是3万元/亩。长期退出土地承包权每年每亩850元,补偿14年。

  “国家允许进城落户的农民有偿出让和退还承包权,实际上是优化农村闲置用地,盘活农村闲置资产的有效途径,形成有效的承包权转让和退出机制,避免土地抛荒的趋势。”全国工商联新乡村建设专家委员会主任孙文华表示。

  保障经营权流转程序正当

  虽然对于部分不愿出让或退出的进程落户农户,意见鼓励可通过多种形式流转土地的承包经营权以盘活土地资源,然而眼下“三权分置”体系尚不完善,部分流转市场仍处无序、混乱状态。

  “最近,《焦点访谈》对贵州省修文县强行推平农民土地一事进行了报道,农业农村部对此高度重视,立刻发函要求当地农业部门进行核查,已派出调研组赴贵州开展现场调查。”中央农办秘书局局长吴宏耀表示。

  据悉,贵州省修文县某村为建设高标准蔬菜保供基地,需流转连片土地并承诺参与土地流转农户优先在基地务工。然而,在未签立劳务合同,利益不得保障的情况下,当地政府违背民意强行平整农户土地,并在其后两年时间内未履行分红承诺。

  吴宏耀指出,意见及此前《土地承包法》均明确规定,任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转,所以土地经营权的流转应该是农民自愿。

  “大跃进式”流转征地外,社会资本联合基层政府以流转之名“以租代征”现象也不在少数。例如,今年11月4日,河南省商丘市坞墙镇坞墙村党支部书记被给予党内严重警告处分。其曾在未召开群众大会的情况下,违规处置集体资产,采取“以租代征”的形式与他人签订6.7亩集体土地租赁协议,并收取土地租金20万元。

  “部分基层政府在与农民签订土地流转合同后,将土地整体出卖给开发商进行商品房开发等活动并从中获利。一旦开发商跑路、资金链断裂,农民的土地租金将成为泡影,或面临土地遭破坏无法复耕的问题。”北京市盈科律师事务所律师李久凯曾表示。

  对此,今年9月,农业农村部公开《农村土地经营权流转管理办法(修订草案征求意见稿)》(以下简称“办法”),办法在此前《农村土地承包经营权流转管理办法》基础上,落实“三权分置”,首次将经营权流转当作独立法律权利的基础上,并在执行方面作出具体细化。

  比如,为保障农民利益,办法提出农民通过优先股、先租后股、回购等方法,防范农民失地风险问题;对整村土地经营权流转和500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目,强调必须建立风险保障金制度。同时,社会资本通过流转取得土地经营权后,有关主管部门还需加强事中事后监管,通过定期监督检查等方式,及时查处违法违规行为等。

  确权登记颁证扫尾

  眼下二轮承包到期在即,如何保障“延包”程序走实成为农业农村部的工作侧重。对此,韩长赋指出,首先要将证书发到农民手中。“2014年起,承包地确权登记颁证程序正式启动,截至目前,该工作已基本完成,发证率超94%,下一步要继续扫尾,做到应发尽发,进一步明确农户承包地。”

  据悉,目前已通过确权登记,清理了2亿多农户的档案资料,解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。“确权颁证就是要在确权登记基础上进行颁证,叫做’确实权、颁铁证’。同时,确权登记要在村里公开,同时政府主管部门登记、录入,保障农民开展土地经营权流转、抵押和担保。”韩长赋说。

  其次,将健全配套法律政策。按照新落地的《农村土地承包法》,修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施,保障工作有法可依;同时,将在一部分先期到期的县开展延包试点。韩长赋透露,目前已在组织申报。未来通过试点摸索经验,指导基层探索延包的具体办法。关于延包,在大面积操作实行之前,中央以及有关部门还会出台指导意见。

  需要注意的是,面对我国“人多地少”现状,部分农户在耕地持有量方面依旧存在“先天不足”,韩长赋建议,有条件的地方可通过集体预留机动地、新开垦耕地、原承包户自愿交回的耕地,集体依法收回的耕地以及进城务工农民的流转地等,解决少地、无地农户耕地问题。

  “然而,我们不能无限地分割耕地来解决这些问题,所以还要从地外做文章,帮助无地少地的农户提高就业技能、提高就业服务、广辟就业门路。”韩长赋说,鼓励农民工外出进城打工,同时推进农村一二三产业融合。

  “目前最难突破的是永久性基本保护农田和非永久保护农田的规划调整问题。因为要优化农业耕地价值,首先需要适当归整不同用地性质的分布。”孙文华进一步指出,但鉴于基本农田夹杂着一般农田,所以需要允许地方政府根据实际项目审批在保护农田总量不变的前提下,调整基本农田的布局,同时可逐步将涉农补贴转向产业服务,推动规模化农业生产。

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